|
Annwyl Glerc
Egwyddorion Cyffredinol y Bil Cynllunio (Cymru): tystiolaeth ysgrifenedig
Mae Comisiynydd y Gymraeg yn croesawu’r cyfle i gyflwyno tystiolaeth ysgrifenedig i’r Pwyllgor Amgylchedd a Chynaliadwyedd fel rhan o’i ymchwiliad i egwyddorion cyffredinol y Bil Cynllunio drafft.
Cyd-destun
Prif nod y Comisiynydd yw hybu a hwyluso defnyddio’r Gymraeg. Gwneir hyn drwy ddwyn sylw at y ffaith bod statws swyddogol i’r Gymraeg yng Nghymru a thrwy osod safonau ar sefydliadau. Bydd hyn, yn ei dro yn arwain at sefydlu hawliau i siaradwyr Cymraeg.
Mae dwy egwyddor yn sail i waith y Comisiynydd:
¢ Ni ddylid trin y Gymraeg yn llai ffafriol na’r Saesneg yng Nghymru;
¢ Dylai personau yng Nghymru allu byw eu bywydau drwy gyfrwng y Gymraeg os ydynt yn dymuno gwneud hynny.
Dros amser fe fydd pwerau newydd i osod a gorfodi safonau ar sefydliadau yn dod i rym trwy is ddeddfwriaeth. Hyd nes y bydd hynny’n digwydd bydd y Comisiynydd yn parhau i arolygu cynlluniau iaith statudol trwy bwerau y mae wedi eu hetifeddu o dan Ddeddf yr Iaith Gymraeg 1993.
Crëwyd swydd y Comisiynydd gan Fesur y Gymraeg (Cymru) 2011. Caiff y Comisiynydd ymchwilio i fethiant i weithredu cynllun iaith, ymyrraeth â’r rhyddid i ddefnyddio’r Gymraeg yng Nghymru ac, yn y dyfodol, i gwynion ynghylch methiant sefydliadau i gydymffurfio â safonau.
Un o flaenoriaethau’r Comisiynydd yw craffu ar ddatblygiadau polisi o ran y Gymraeg. Felly, prif rôl y Comisiynydd yw darparu sylwadau yn unol â’r cylch gorchwyl hwn gan weithredu fel eiriolwr annibynnol ar ran siaradwyr Cymraeg. Mae’r ymagwedd hon yn cael ei harddel er mwyn osgoi unrhyw gyfaddawd posibl ar swyddogaethau’r Comisiynydd ym maes rheoleiddio.
1. Cynllunio – cyd-destun
1.1 Sail y gyfundrefn gynllunio yng Nghymru yw deddfau a wnaed yn San Steffan, megis Deddf Cynllunio Gwlad a Thref 1990 a’r Ddeddf Cynllunio a Phrynu Gorfodol 2004. Caiff y deddfau hyn eu hategu gan reoliadau ac is-ddeddfwriaeth a wnaed yn y Cynulliad ac yn San Steffan. Mae’r Bil Cynllunio (Cymru) drafft yn ymgais i symleiddio’r gyfundrefn ddeddfwriaethol gymhleth hon.
1.2 Yng Nghymru, rhaid i bob awdurdod cynllunio baratoi cynllun datblygu lleol ar gyfer ei ardal. Mae hynny’n ofyniad statudol yn deillio o Ddeddf Cynllunio a Phrynu Gorfodol 2004. Y cynlluniau hyn sy’n cynnig sylfaen ar gyfer gwneud penderfyniadau ar geisiadau ac apelau cynllunio unigol. Mae’n ofynnol bod awdurdodau cynllunio yn gwneud penderfyniadau yn unol â’r cynlluniau datblygu oni bai bod ystyriaethau perthnasol yn awgrymu fel arall.
1.3 Caiff polisïau defnydd tir Llywodraeth Cymru eu hamlinellu ym Mholisi Cynllunio Cymru 2012 a chaiff y polisi ei ategu gan gyfres o nodiadau cyngor technegol sy’n rhoi arweiniad ar faterion penodol. Wrth baratoi eu cynlluniau datblygu dylai awdurdodau lleol ystyried y polisi cynllunio cenedlaethol a’r nodiadau cyngor technegol, ond nid yw hynny’n golygu bod gofyniad statudol ar awdurdodau lleol i’w gweithredu.
2. Cynllunio a’r Gymraeg
2.1 Mae strategaeth Llywodraeth Cymru ar gyfer y Gymraeg, Iaith Fyw: Iaith Byw 2012-2017, yn datgan bod y system gynllunio yn ddull pwysig ar gyfer rheoli newid mewn cymunedau ac mae polisi cynllunio’r Llywodraeth yn datgan bod y Gymraeg yn rhan o waed cymdeithasol Cymru.
2.2 Caiff materion polisi economaidd megis gwaith a thai effaith ar gynaliadwyedd cymunedau ac mae cynaliadwyedd y Gymraeg yn fater sydd angen rhoi sylw iddo yn y cyd-destun hwn. Mae Llywodraeth Cymru yn cydnabod dylanwad y gyfundrefn gynllunio defnydd tir ar gymunedau Cymraeg ym Mholisi Cynllunio Cymru. Er enghraifft mae adran 4.13 y Polisi yn datgan:
“Dylai pob awdurdod cynllunio lleol ystyried a oes ganddynt gymunedau lle y mae’r defnydd o’r Gymraeg yn rhan o’r gwead cymdeithasol a, lle y mae hynny’n wir, mae’n briodol ystyried hynny wrth lunio polisïau defnydd tir.”
2.3 Ymhellach i hynny, mae’r Polisi hefyd yn datgan:
“Dylai fod yn nod gan awdurdodau cynllunio lleol ddarparu ar gyfer tai sydd wedi eu dosbarthu’n eang ac sy’n cael eu datblygu’n raddol, gan ystyried gallu’r gwahanol ardaloedd a’r cymunedau i gymathu’r datblygiad heb erydu safle’r Gymraeg”.
2.4 Mae cyfeiriadau eraill at y Gymraeg yn y Polisi hefyd er enghraifft ynghylch gallu ardaloedd i ymdopi â mwy o dai a’r effaith ar y Gymraeg wrth benderfynu pa safleoedd i’w neilltuo ar gyfer tai.
2.5 Y ddogfen sy’n rhoi cyngor ac arweiniad i awdurdodau lleol ar sut i wneud hynny yw Nodyn Cyngor Technegol 20 (NCT20). Fe gyhoeddwyd fersiwn newydd o’r ddogfen yn Hydref 2013 ac mae’n amlinellu fframwaith ar gyfer pryd i ystyried y Gymraeg. Cafodd canllaw ymarferol pellach sy’n ategu NCT20 ei gyhoeddi ym mis Mehefin eleni. Yn ôl NCT20, dylai’r system cynllunio defnydd tir “lle bo hynny’n ymarferol ac yn berthnasol gyfrannu at les y Gymraeg yn y dyfodol trwy greu’r amodau fyddai’n caniatáu i gymunedau cynaliadwy ffynnu”.
3. Diffygion o ran lle’r Gymraeg yn y gyfundrefn gynllunio
3.1 Er bod cyfeiriadau at y Gymraeg yn y polisi cynllunio cenedlaethol, yn wahanol i agweddau eraill o’r gyfundrefn gynllunio, nid yw’n ofyniad statudol ar awdurdodau i roi ystyriaeth i’r Gymraeg. Er enghraifft, mae adran 62 o Ddeddf Cynllunio a Phrynu Gorfodol 2004 yn ei gwneud yn ofynnol i awdurdodau gynnal arfarniad o gynaliadwyedd y cynllun datblygu a pharatoi adroddiad ar y canfyddiadau. Mae Rheoliadau Asesiadau Amgylcheddol o Gynlluniau a Rhaglenni (Cymru) 2004 yn ymgorffori cyfarwyddeb gan yr Undeb Ewropeaidd ac yn ei gwneud yn ofynnol i awdurdodau gynnal asesiad amgylcheddol ffurfiol wrth lunio rhai cynlluniau a rhaglenni penodol. Nid oes gofyniad statudol cymharol ar gyfer cynnal asesiad o effaith ar y Gymraeg.
3.2Mae’r broses o ystyried y Gymraeg yn y gyfundrefn gynllunio felly yn ddibynnol ar bolisi a chanllawiau. Cyn i’r Nodyn Cyngor Technegol 20 newydd gael ei gyhoeddi yn Hydref 2013, fe gynhaliodd Comisiynydd y Gymraeg astudiaeth o’r ystyriaeth a roddwyd i’r Gymraeg gan awdurdodau cynllunio wrth iddynt lunio eu cynlluniau datblygu.
3.3Gofynnwyd tri chwestiwn i awdurdodau cynllunio fel rhan o’r astudiaeth:
· a oeddynt wedi cynnal asesiad o effaith eu cynllun datblygu lleol neu unedol ar y Gymraeg
· a oedd ganddynt ganllaw cynllunio atodol ar y Gymraeg
· a oeddynt wedi cynnal asesiad o effaith ceisiadau unigol ar y Gymraeg
3.4Ymatebodd 23 o’r 25 awdurdod i’r astudiaeth ac roedd y canfyddiadau yn awgrymu nad oedd y Gymraeg yn cael ei hystyried yn gyson o dan y gyfundrefn gynllunio ac nad oedd pob awdurdod wedi ystyried y Gymraeg wrth lunio ei gynllun datblygu. Amlygwyd hefyd amrywiaeth sylweddol yng nghynnwys a manylder polisïau awdurdodau ar y Gymraeg a gwahaniaethau yn y drefn ar gyfer sut a phryd i gynnal asesiad effaith ieithyddol.
3.5Mae fersiwn newydd o NCT20 wedi ei gyhoeddi ers yr astudiaeth a chanllawiau ymarferol pellach ar gael i awdurdodau. Er hynny, mae’n ymddangos bod nifer fawr o awdurdodau eisoes wedi mabwysiadu eu cynlluniau datblygu a rhai eraill wedi mynd yn rhy bell yn y broses i allu rhoi ystyriaeth lawn i’r canllawiau newydd. Roedd cynlluniau datblygu 14 o’r 25 awdurdod cynllunio wedi eu mabwysiadu cyn i’r canllaw ymarferol ar y Gymraeg gael ei gyhoeddi gan y Llywodraeth ym Mehefin 2014.
3.6Mae’r NCT20 newydd hefyd yn rhoi’r pwyslais ar asesu effaith ieithyddol ar y cynllun datblygu yn unig. Er ei bod yn rhesymol i’r prif gynllun fod yn destun asesiad effaith trylwyr, dylai awdurdodau cynllunio gael yr hyblygrwydd i gynnal asesiad o effaith ceisiadau unigol ar y Gymraeg hefyd o dan rhai amgylchiadau. Nid yw hynny’n cael ei gefnogi gan y canllawiau newydd.
3.7Mae tystiolaeth yn awgrymu felly bod cynllunwyr wedi bod yn gyndyn i ddilyn canllawiau cynllunio ar y Gymraeg hyd yma a bod nerfusrwydd ynghylch cymryd penderfyniadau ar sail asesiadau effaith ieithyddol. Mae’n debyg mai rhan o’r rheswm am hynny yw bod y Gymraeg yn destun arweiniad anstatudol, yn hytrach na chyfarwyddyd cadarn drwy ddeddfwriaeth.
3.8Ceir blas o hynny yn adroddiad “Y Gymraeg yn Sir Gar” a gyhoeddwyd gan weithgor o’r Cyngor Sir ym Mawrth 2014. Yn ôl adran 3.2 yr adroddiad:
“Nid yw’r fethodoleg a chanllawiau presennol (mewn perthynas â’r Gymraeg) i awdurdodau cynllunio lleol ar asesu effaith datblygu a gosod mesurau lliniaru yn ddigonol ac mae angen llunio methodoleg safonol genedlaethol i gefnogi awdurdodau lleol.”
Ymhellach i hynny, mae argymhelliad 22 yr adroddiad yn galw ar Lywodraeth Cymru i gynnwys y Gymraeg fel ystyriaeth “materol” yn rhan o’r Bil Cynllunio.
4. Bil Cynllunio (Cymru) drafft
4.1 Mae’r Bil Cynllunio yn cynnig cyfle unigryw i ddatrys y diffyg ystyriaeth a roddir i’r Gymraeg yn y gyfundrefn gynllunio ar hyn o bryd. Mae angen sylfaen i’r broses asesu effaith ieithyddol mewn deddf. Nid yw’r gyfundrefn gyfredol o bolisi a chanllaw wedi gweithio hyd yma ac mae’n annhebygol y bydd y NCT20 newydd yn effeithio rhyw lawer ar hynny.
4.2 Nid oes unrhyw gyfeiriad at y Gymraeg yn y Bil ar hyn o bryd (ac eithrio un cyfeiriad technegol yn yr atodlenni). Mae hynny’n colli cyfle i roi’r un statws i’r Gymraeg ac sy’n bodoli eisoes i feysydd megis cynaliadwyedd ac amgylchedd.
4.3 Mae’r Llywodraeth wedi dadlau yn erbyn cynnwys y Gymraeg yn y Bil Cynllunio ar sail mai deddfwriaeth strwythurol a fframweithiol ydyw, a’r Gymraeg yn fater polisi. Ond yn ein barn ni, rhesymau strwythurol sydd i gyfrif am yr angen i gynnwys y Gymraeg yn y Bil. Mae angen fframwaith asesu effaith ar y Gymraeg mewn deddf yn hytrach na’i fod yn ddibynnol ar ganllawiau. Mae tystiolaeth yn awgrymu bod risg uchel na fydd cyfundrefn canllawiau yn cael ei gweithredu.
4.4 Er nad oes cyfeiriadau at y Gymraeg yn y Bil, mae sawl cyfeiriad yn y Memorandwm Esboniadol cysylltiedig. Er enghraifft, mae adran 1 y memorandwm yn cychwyn gyda datganiad y bydd darpariaethau’r Bil yn creu lleoedd cynaliadwy fydd yn hyrwyddo’r defnydd o’r iaith Gymraeg. Ceir cyfeiriad at y Gymraeg hefyd yn adran 3 ar nod y Bil:
“darparu system gynllunio sy’n gweithredu mewn modd cadarnhaol ac yn galluogi datblygiadau, gan helpu i ddarparu mannau cynaliadwy sy’n cynnwys cartrefi, swyddi a seilwaith, tra’n cynnig cyfleoedd i ddiogelu a gwella ein hamgylcheddau adeiledig a naturiol pwysicaf a hyrwyddo’r defnydd o’r iaith Gymraeg”
Nid yw’n eglur sut fydd y Bil yn llwyddo i gyflawni’r amcanion uchod os nad yw’n cynnwys unrhyw ddarpariaethau penodol ar gyfer ystyried y Gymraeg yn y gyfundrefn gynllunio.
4.5 Mae’r gyfundrefn newydd a gynigir yn y Bil yn cynnig strwythur sy’n cynnwys Fframwaith Datblygu Cenedlaethol; Cynlluniau Datblygu Strategol a Chynlluniau Datblygu Lleol. Golyga hynny y bydd cynlluniau datblygu ar ddefnydd tir ar lefel genedlaethol, rhanbarthol a lleol am y tro cyntaf. Rydym eisoes wedi cyfeirio at yr angen i osod fframwaith statudol yn ei le ar gyfer ystyried y Gymraeg mewn cynlluniau datblygu lleol, dylai hynny ddigwydd ar gyfer cynlluniau rhanbarthol a chenedlaethol hefyd.
4.6 Mae’r Bil hefyd yn gwneud darpariaeth ar gyfer “datblygiadau cenedlaethol eu harwyddocâd” a’r angen am “adroddiadau effaith lleol”. Dyma enghraifft felly o’r Bil yn gwneud darpariaeth newydd ar gyfer asesu effaith lleol datblygiadau mawr, a hynny drwy ddiwygio Deddf Cynllunio Gwlad a Thref 1990. Mae’n siomedig nad yw’r Bil fel mae’n sefyll yn gwneud darpariaeth newydd ar gyfer asesu effaith ieithyddol yn yr un modd.
4.7 Ymatebodd y Comisiynydd i ymgynghoriad “Cynllunio Cadarnhaol” Llywodraeth Cymru ar bapur gwyn y Bil Cynllunio yn Chwefror eleni. Roedd yr ymateb yn cynnwys nifer o’r dadleuon sydd yn y ddogfen hon. Fel rhan o’r ymateb, cynigiwyd rhai gwelliannau posibl i’r Bil drafft. Enghreifftiau a syniadau cychwynnol oeddynt, ond y bwriad oedd cynnig gwelliannau a fyddai’n:
- Ei gwneud yn ofynnol i Weinidogion Cymru asesu effaith y Fframwaith Datblygu Cenedlaethol ar y Gymraeg
- Ei gwneud yn ofynnol i awdurdodau cynllunio lleol / paneli cynllunio strategol i asesu effaith Cynlluniau Datblygu Strategol ar y Gymraeg
- Ei gwneud yn ofynnol i awdurdodau cynllunio lleol i asesu effaith Cynlluniau Datblygu Lleol ar y Gymraeg
- Ei gwneud yn ofynnol i awdurdodau cynllunio gynnwys asesiad o’r effaith ar y Gymraeg fel rhan o’r asesiad effaith lleol o ddatblygiadau cenedlaethol eu harwyddocâd.
Fel rhan o’r gwelliannau hyn, dylid hefyd sicrhau bod gan awdurdodau lleol yr hyblygrwydd i gynnal asesiad effaith ieithyddol ar ddatblygiadau unigol pan fo angen. Er ein bod yn cefnogi’r egwyddor o asesu effaith wrth lunio cynlluniau datblygu, bydd amgylchiadau’n codi gyda rhai ceisiadau unigol ble bydd angen asesiad penodol o’r effaith ar y Gymraeg.
4.8 Yn olaf dylid nodi bod ein sylwadau wedi eu cyfyngu i’r prif faterion sydd angen eu cryfhau drwy ddeddfwriaeth y Bil Cynllunio. Mae agweddau eraill ym maes y Gymraeg a chynllunio sy’n bwysig a sydd angen eu hystyried ymhellach, megis y Gymraeg mewn arwyddion ac enwau datblygiadau ac amcanestyniadau poblogaeth sy’n arwain at dargedau datblygu tai.
Diolch am y cyfle i gynnig sylwadau i ymchwiliad y Pwyllgor ar egwyddorion cyffredinol y Bil. Nodaf hefyd fy mod yn fodlon rhoi tystiolaeth lafar i’r Pwyllgor os yw’n dymuno.
Yn gywir
Meri Huws
Comisiynydd y Gymraeg